Por: Jorge Alejandro Suárez Saponaro. Distinguido Analista Internacional (Argentina) colaborador del CREI
Pronto se cumplirán cuarenta años de la Gesta de Malvinas. Una causa nacional que une a la mayoría de los argentinos sobre el justo reclamo de soberanía sobre las Islas irredentas del Atlántico Sur. En esta nota planteamos una serie de ideas para reflexionar sobre la necesidad de una Estrategia de largo plazo para generar un verdadero cambio en relación a este conflicto, que afecta no solo la integridad del territorio nacional, sino a los intereses nacionales en el mar y la Antártida.
Introducción
En 2012, publicamos un artículo en la revista Defensa y Seguridad nro. 66, con el objetivo de plantear un debate constructivo sobre el conflicto de soberanía por las Islas del Atlántico Sur, cuyo texto, ha sido actualizado para este nuevo aniversario de la gesta de Malvinas. En el citado año, cuando salió la versión original de esta nota, había un intenso debate académico sobre el conflicto. La diplomacia argentina apoyada en el multilateralismo, conseguía pronunciamientos a favor del reclamo soberano, e instar al Reino Unido a sentarse en la mesa de negociaciones. No obstante ello, observamos que nadie iba mas allá del problema, de la necesidad de una verdadera estrategia nacional, destinado a fortalecer el poder nacional, para generar algún efecto sobre el adversario, que detenta las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur. El tiempo pasa y Argentina sigue con políticas erráticas que la mantienen en un callejón sin salida, mientras tanto Gran Bretaña, lleva a cabo acciones unilaterales (1), explotando con suma habilidad la debilidad argentina. Es por ello, que volvemos a compartir, aquella nota, actualizada.
Sin ninguna duda estamos en punto muerto, por lo tanto es necesario debatir nuevos cursos de acción, destinados a buscar alguna salida al conflicto, que en el largo plazo acarreará serias consecuencias a los intereses de la Nación.
De la usurpación de las islas, a la usurpación de los espacios marítimos
Al finalizar la guerra de 1982, los británicos establecieron en torno a las islas Malvinas una zona de exclusión total y comienzan las actividades destinadas a la creación de la “Fortaleza Falkland”, que implica una fuerte erogación para el presupuesto británico. Mientras tanto se suceden una serie de informes destinados a evaluar el potencial económico de las islas, las relaciones con Argentina frente al conflicto de soberanía, y el análisis de los prolegómenos del conflicto armado. Jorge Fraga se detiene a analizar el caso del informe de Lord Franks, al considerar que contiene puntos interesantes, en particular el reconocer la existencia de maniobras dilatorias por parte de Gran Bretaña, frente a acciones de buena voluntad de Argentina, el no cumplimiento de resoluciones de Naciones Unidas, y el supeditar a las negociaciones a la voluntad de los isleños. Un tiempo después, aparece el informe Kershaw, el cual reconoce la debilidad de los argumentos jurídicos británicos en relación a las islas, la creación de una dependencia separada de Malvinas, compuesta por las islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur, y la propuesta de mantener la soberanía argentina, pero con autogobierno y ciudadanía británica para los kelpers, aunque el mismo Kershaw dice que no es posible porque la República Argentina no lo va aceptar. También el informe explora las posibilidades de arrendamiento, como mejor solución, el abandono de las islas previa indemnización, y un fideicomiso internacional. Las consecuencias de este informe, donde en cierto punto – tal como nos dice Fraga – es favorable a la postura argentina, impulsa al ministerio de Relaciones Exteriores pública un libro Blanco. (2)
El Libro Blanco del Foreign Office (el Ministerio de Relaciones Exteriores británico) de 1985, trae como novedad la frase “no tenemos dudas de la soberanía británica sobre las Malvinas”. A partir de este momento la postura es totalmente irreductible desconociendo cualquier título jurídico de la Argentina sobre las islas, es más, la historia es falseada, mostrando la presencia argentina como algo esporádico y circunstancial sin ningún sustento jurídico – histórico. En dicho año se aprueba una nueva Constitución para las islas, en el cual los isleños acceden a la ciudadanía británica, es reconocido que son territorio británico, además de otorgar un nuevo régimen de mayor autonomía. Volviendo al Libro Blanco del Foreing Office, este señala el derecho de autodeterminación de los isleños, y de normalizar las relaciones con Argentina siempre y cuando no se hablara de soberanía.
También en este año, a instancias de Brasil, las Naciones Unidas aprueban la resolución 41/11, declarando el Atlántico Sur como zona de cooperación y paz, para el desarrollo económico y protección ambiental, para eliminar fuentes de conflicto, respetar la unidad nacional, la soberanía e independencia, asimismo establece que los Estados deben reducir eventualmente la presencia militar, no introduciendo armas nucleares. (3)
En 1986, Londres crea en torno a las islas Malvinas, una zona de conservación y administración pesquera, manteniendo un radio alrededor de 150 millas. En dicho año, el gobierno británico establece que dicha zona será administrada por el gobierno isleño. Mientras tanto la Argentina firma acuerdos con la extinta ex Unión Soviética y Bulgaria para pescar en aguas que circundan Malvinas, que por cierto los barcos de bandera de esos estados no hicieron.
En 1989 se produce un acercamiento con Londres, nacen los Acuerdos de Madrid. En este acuerdo, las partes acuerdan los siguiente puntos: “paraguas de soberanía”; solución pacífica de controversias; abstención de amenazas y/o uso de la fuerza; cese de las hostilidades y renuncia a cualquier tipo de reclamos por daños, restablecimiento de las relaciones consulares; constituir grupos de trabajo para evitar incidentes y generar medidas de confianza; fin de los permisos para buques mercantes para ingresar en la llamada zona de protección controlada por los británicos; formar un grupo de trabajo sobre pesca; levantamiento de restricciones comerciales y financieras. Cabe señalar que el día de la firma del acuerdo, Londres extendió el mar territorial de las islas de 3 millas a 12 millas, ante el silencio del gobierno argentino sobre dicha declaración. Por último en lo atinente al concepto de paraguas de soberanía, este concepto constituye una manifestación de las partes, que expresan de lo que sea tratado en las reuniones que se invoque dicho concepto, no genera derechos ni modifica posiciones de ambos Estados en materia de soberanía.
En 1990, en Madrid se firman otros acuerdos que implican entre los puntos más relevantes, el restablecimiento de relaciones diplomáticas, finalización de la llamada zona de exclusión o protección, adopción de medidas de confianza militar, facilitar la visita de familiares al cementerio militar de Darwin. En cuanto a las medidas de confianza en el ámbito militar, se fijan que los aviones solo se pueden acercar sin aviso hasta las 50 millas y los buques hasta 15 millas.
El 28 de noviembre de 1990, en un acto conjunto, acordaron prohibir la pesca en un área de mar semejante a un semianillo, que envolvía la parte E de las islas Malvinas. El acuerdo no especificó quién haría el control del área, como quién sancionaría a los infractores. En ningún momento la Argentina pretendió montar un sistema operativo para controlar dicho espacio, solo se limitó a dictar un decreto prohibiendo la pesca en la zona el 26 de diciembre de 1990. En cambio el gobernador británico de las islas emitió una orden creando una “zona externa de conservación y administración pesquera”, sin establecer prohibición alguna. Nuevamente Buenos Aires mantuvo silencio. En 1991, el gobierno británico, anunció el otorgamiento de licencias en la zona de prohibición, en un claro acto de soberanía, en un espacio donde los británicos no ejercieron actos de este tipo anteriormente. La respuesta argentina fue una expresión de desacuerdo, y el levantamiento de la prohibición de pesca. Una vez más Gran Bretaña quedó con las manos libres.
En ese mismo año – 1991 – el gobernador de las islas proclamó derechos de exploración y explotación de los recursos vivos y no vivos hasta las 200 millas, en el lecho y subsuelo marino. La respuesta del gobierno argentino fue la ley 23.968 de espacios marítimos, en la cual se incluyen derechos de soberanía sobre las aguas de Malvinas, Georgias del Sur, y Sándwich del Sur.
El proceso de expansión británica sobre las aguas del Atlántico Sur continuó. En 1993, en el mes de mayo por intermedio de una declaración del grupo de trabajo conjunto argentino – británico del Atlántico Sur en materia de conservación de los recursos pesqueros de las aguas de Georgias del Sur y Sándwich del Sur, fue invocado en este marco la Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVM). No obstante ello, Gran Bretaña otorgó licencias de pesca en la zona, y tiempo después en 1996 fue apresado en la zona un buque pesquero argentino, por no haber pagado la licencia de pesca. Ante esta situación el gobierno argentino informó que las firmas argentinas que operasen en la zona, lo harían a su propio riesgo. Por cierto que esta actitud, podemos calificarla de grave, al no haber adoptado por la parte argentina algún mecanismo para proteger a sus nacionales en una zona de litigio.
Puerto Argentino
En 1994 los británicos volvieron a ampliar zonas bajo su control, a pesar de ser un área reducida, tenía gran valor por las capturas de calamar illex. La importancia del recurso para la economía malvinense, lleva a Gran Bretaña a buscar un acuerdo con la Argentina, dado que dicha especie se reproduce y nace en aguas controladas por nuestro país. Mientras tanto Londres crea sendas ZEE en torno a las islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur. En cuanto a la explotación del calamar illex, la Argentina firma un polémico acuerdo con la entonces Comunidad Económica Europea (CEE), que a juicio de Jorge Fraga, es si la República Argentina no conseguía hacer este convenio, probablemente lo iban a hacer los kelpers con la Comunidad Económica Europea, con lo cual se perdía la República Argentina esa oportunidad y los kelpers seguramente serian los beneficiados (4).
En materia de explotación petrolera, vale la pena recordar el incidente con el buque Shackleton, allá en 1976 con un buque de la Armada Argentina, cuando el barco de bandera británica realizaba tareas de prospección en aguas argentinas. Años más tarde, mas precisamente en 1993 los isleños, publican un documento sobre ello y hablan de áreas de 4.200 km2 (Este de Malvinas; Cuenca Sur; Cuenca del Oeste, que llega hasta el continente; Cuenca San Julián). Esta situación genera el inicio de una serie de conversaciones y acciones por parte de la Cancillería argentina, mientras tanto los isleños convocan una licitación internacional para explorar áreas potencialmente prometedoras. Cabe señalar que en 1992 el gobierno de Malvinas contrató al servicio geológico británico, el cuál determinó que el área potencialmente rica en hidrocarburos se encontraba al norte de las islas, la Cuenca de Malvinas Norte, con una superficie de 400.000 km2 y con un potencial estimado de 60.000 millones de barriles (equivalentes al 50% de las reservas de Irak), lo que demuestra el claro interés de los británicos por las aguas circundantes a las islas Malvinas. (5).
Finalmente se alcanza un acuerdo 1996 por medio de una declaración conjunta, en la que se reafirma el paraguas de soberanía; que el acuerdo queda restringido a Malvinas; se acuerda cooperar en la prospección y eventual explotación conjunta de hidrocarburos; es creada una comisión conjunta de hidrocarburos; son definidas seis área de 3.500 km2, que incluyen aguas no disputadas con Argentina; cobro de regalías por separados, sin especificar cifras ni porcentajes. Sobre el acuerdo, Jorge Fraga nos dice que surgieron dos posturas, quiénes defiende el acuerdo: “…sostienen que se ha producido una alteración del statu quo al permitir que la Argentina opere en aguas en disputa; que hay un expreso reconocimiento británico de la existencia de la controversia de soberanía y que la creación de la Comisión Conjunta implica el reconocimiento de derechos argentinos” (6).
La política argentina en los 90 en relación al conflicto, abarca las negociaciones en el marco del “paraguas de soberanía”, la “seducción” a los isleños, la “bilateralización” del conflicto dejando de lado el apoyo histórico de los No Alineados y de Tercer Mundo; la inclusión de los habitantes de las islas como “terceros” en la disputa, cuando en verdad, no son más que lo mismo que Gran Bretaña; las declaraciones conjuntas; drástica reducción de la presencia militar en la región austral. Mientras tanto la otra parte – la británica – no solo reforzó su presencia militar en la zona, extendió su presencia en las aguas circundantes a las islas en disputa, otorgó licencias de pesca y de exploración petrolera, mantuvo una postura irreductible en relación a negociar sobre la disputa de soberanía. Es más desoyó las resoluciones de las Naciones Unidas sobre el tema, incluyendo la resolución 31/49 de las Naciones Unidas, que establecen el principio de no innovar, y ello abarca la abstención de las partes de modificar el statu quo.
En 2003 el cambio de gobierno en Buenos Aires implicó cambios en la política en relación al conflicto. Mientras tanto los británicos continuaron con su política de hechos consumados. En 2004 es creada la Falkland Island Oil & Gas Limited (FIOGL) con un contrato de exploración al SE de las islas, bajo el amparo de una intensa campaña de las autoridades isleñas buscando interesados. Esa situación lleva al gobierno argentino a denunciar la declaración conjunta de 1996, en consonancia con la denuncia de los acuerdos pesqueros en 2005. Es más, en 2009 el gobierno argentino protesta formalmente con la llegada de la plataforma de exploración de Desire Petroleum. (7) A todo ello hay que sumarle el reclamo británico sobre la plataforma continental, superponiéndose sobre el espacio que por derecho corresponde a la Argentina.
En todo este proceso de expansión británica sobre el Atlántico Sur, ha tenido como sustento jurídico la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (CONVEMAR). Dicha normativa no contiene formulaciones para casos de disputa de soberanía, por lo tanto, como señaló en su oportunidad el almirante Juan Carlos Neves, quedará por consiguiente un área Marítima de plataforma continental potencialmente rica en recursos energéticos fuera del derecho, lo que la coloca en una situación de facto favorable para quien tiene más poder (Gran Bretaña), interferida por quien tiene una situación geográfica más favorable (Argentina) y que será sin dudas una fuente potencial de conflictos.(8). En otras palabras la vigencia de la Convención – ratificada por nuestro país en 1995 – trae aparejado la extensión del tradicional conflicto de soberanía sobre las islas, a los espacios marítimos circundantes.
Por último, la política británica en la zona está apoyada por un importante despliegue militar. Las fuerzas desplegadas en las islas, constituyen en verdad una unidad de preposicionamiento estratégico, capaz de apoyar el despliegue de dos brigadas (8000 efectivos). El despliegue militar británico en las islas abarca una fuerza conjunta de 1250 efectivos (500 del ejército); base aérea y naval de Mount Pleasant; componente naval que anualmente provee de una o dos fragatas, patrulleros de altura, un submarino de ataque nuclear (con capacidad de lanzar misiles crucero Tomahawk), y un buque polar (HMS Endurance); y un destacamento aéreo con 4 Eurofighter Typhoon, aviones VC-10 de reabastecimiento, C- 130 de transporte, helicópteros Sea King y Chinook (en estos casos la dotación está reducida por la demanda de medios en Afganistán). (9).
Mientras Gran Bretaña moderniza e invierte en la capacidad de defensa de las islas, la Argentina ha hecho todo lo contrario, reduciendo su presencia de manera significativa en el Atlántico Sur, dejando a sus Fuerzas Armadas en un estado operativo sumamente limitado.
Buques pesqueros chinos frente a Puerto Argentino.
Las propuestas para la solución del conflicto
En 1966 las Naciones Unidas aprueban la célebre resolución 2065, instando a las partes a iniciar negociaciones. Finalmente en 1968 el entonces embajador argentino en Londres, Mc Loughlin, se reunió con el ministro de Relaciones Exteriores británico (Foreign Office) Lord Chalfont y llegan a un acuerdo al elaborar un borrador de memorando de entendimiento con la finalidad de transferir la soberanía de las islas Malvinas a Argentina, si se garantizaban una serie de aspectos (derechos de los isleños, comunicaciones, etc.). El acuerdo quedó en la nada gracias a la presión ejercida por lobby isleño, organizado y financiado por la Falkland Island Company o FIC, entidad que monopolizaba (y monopoliza) la economía isleña. No obstante el inicio de las maniobras dilatorias británicas, el gobierno argentino logró alcanzar el acuerdo de comunicaciones de 1971. La labor realizada por Argentina fue reconocida en una declaración de las Naciones Unidas. A pesar del esfuerzo, la opinión pública isleña, siempre se mostró reacia a cualquier acercamiento con Argentina, no obstante el esfuerzo argentino en mejorar su calidad de vida. Este fue el primer ensayo de “seducción” a los isleños.
En 1974 desde la Embajada británica en Buenos Aires se propuso al gobierno argentino (en aquel momento bajo la presidencia del General Perón) la idea de una suerte de condominio y/o gobierno compartido de las islas, junto a la discusión de las salvaguardas para los isleños. La idea fue apoyada en su momento por el General Perón, pero su muerte truncó las posibilidades de alcanzar a un acuerdo. Nuevamente todo pasó a foja cero. En 1977 durante la gestión de Nicholas Ridley al frente del Foreing Office, se iniciaron negociaciones, siendo la propuesta del titular de la cartera de exteriores británica, la del arriendo o leaseback, semejante al caso de Hong Kong. Esta propuesta fue muy mal vista en las islas, y especialmente por el lobby Falkland, quedando todo en la nada. Tampoco la Argentina dio señales a favor de dicha idea. Mientras las negociaciones seguían estancadas, desde el Comando de la Armada se motorizó una acción audaz, que fue en 1977 la instalación de la estación científica Corbeta Uruguay en Thule del Sur, en las islas Sándwich del Sur. Esta acción fue objeto de una protesta británica. La base operó hasta 1982 cuando fue desalojada por la fuerza y sus instalaciones destruidas por la armada británica.
En los años 90 y de manera esporádica fueron publicadas diversas propuestas, destinadas a buscar una solución al conflicto desde el punto de vista jurídico. No obstante la postura irreductible de Londres, en ámbitos académicos se ha discutido el tema. En 1989 en un seminario acerca del futuro de Malvinas, realizado en la Universidad de Maryland – College Park, un grupo de constitucionalistas presentaron sus posiciones sobre el concepto de soberanía compartida. Entre ellos se encontraba Jorge Vanossi, ex legislador y especialista en derecho constitucional, quién desarrolló en dicho foro la propuesta “Provincialización con Pacto de Incorporación”. No obstante de algunas implicancias jurídicas de la reforma constitucional de 1994, la propuesta de Vanossi contiene los siguientes puntos destacables.
El pacto de incorporación ofrece – a juicio de Vanossi – la mayor protección de los derechos de los habitantes de las islas (exigencia de Londres en relación a los isleños) con un menor cambio en relación al régimen vigente. Por otro lado el Pacto abre la posibilidad de que los isleños puedan ser consultados sobre su contenido y alcances (quedando satisfecha la demanda de atender los deseos de los isleños). Otros puntos de la propuesta de Vanossi abarca la garantía de los derechos políticos sean ejercidos por los nacidos en las islas, a fin de mantener el equilibrio político local; un listado de electores proporcionado por los británicos, que permanecerá cerrado hasta el momento de la transferencia; respeto al sistema jurídico y de gobierno vigente; limitaciones en materia de declaración del estado de sitio, intervención federal y envío de contingentes militares a efectos de repeler invasiones; régimen de zona franca; cláusula de anulación del pacto de incorporación en caso de golpe de Estado o alteración del orden constitucional; doble ciudadanía; garantía del Pacto con tres miembros de la Comunidad Internacional (entre ellos Estados Unidos); reconocimiento del inglés como lengua co – oficial. (10).
En el marco de la propuesta realizada por Vanossi, es presentado por Manuel Carlos Giavedoni Pita como ejemplo para aplicar al caso Malvinas, la situación de las islas Aland. (11). Estas islas, pobladas por suecos desde el siglo XII, estuvieron bajo soberanía sueca hasta 1809, cuando las islas junto con el ducado de Finlandia son entregadas a Rusia en el marco de las guerras napoleónicas. Desde 1809 a 1917, las islas formaron parte del Gran Ducado de Finlandia. Cabe señalar que desde 1856 por el Tratado de París, las islas fueron desmilitarizadas, situación que Rusia violó secretamente a fines del siglo XIX. (12). Las islas fueron escenarios de luchas entre tropas rusas y finlandesas, que motivó la llegada de fuerzas suecas, que tuvieron que retirarse tras la llegada alemana que impuso un gobierno pro Finlandia. Los isleños, dado los lazos culturales y lingüísticos con Suecia exigieron su incorporación a dicho país. Esto originó una disputa con Finlandia, resuelta por la Liga de las Naciones en 1921.
La realidad vivida por los alandeses, nos dice Giavedoni Pita, es similar a la vivida por los habitantes de Malvinas, y reside en el hecho de que ambas [alandeses y malvinenses] quedaron sentimientos de inseguridad y hostilidad como resultado del enfrentamiento armado y la ocupación del territorio por fuerzas militares. Asimismo el autor agrega que en ambos casos se trata de territorios insulares disputados, en los cuales las cuestiones de soberanía formal se mezclan con los deseos de los habitantes de mantener su propia cultura, identidad y formas de vida. (13). El problema, nos dice el autor, en ambos casos – Malvinas y Aland – la elaboración de soluciones abarcan mecanismos que protejan los intereses y derechos de la población, relativamente reducida de isleños, y también de los Estados involucrados a fin de evitar futuros conflictos. El caso Malvinas, hoy día, es similar a la situación que enfrentaban las Aland en 1920. (14).
La solución adoptada por la Liga de las Naciones sobre las islas Aland, incluyeron los siguientes puntos: las islas quedarían bajo soberanía finlandesa; derecho de los isleños a conservación de su identidad cultural, idioma, y forma de vida (cabe destacar que en Finlandia el sueco es idioma oficial junto al finés); derecho al autogobierno y administración de sus propios asuntos; neutralización y desmilitarización de las islas; derecho a voto a los nuevos habitantes con cinco años de residencia permanente en las islas; privilegio a los isleños para adquirir tierras; derecho de nominar candidatos a gobernador al presidente de Finlandia; derecho de la dieta local de recurrir al Consejo de la Liga de las Naciones a fin de hacer cumplir los acuerdos entre Finlandia y la Liga de las Naciones sobre las islas.
El acuerdo generó reservas, dado la disconformidad de las partes, pues para Finlandia significaba la restricción de su soberanía en las islas – de valor estratégico por su posición – y para los isleños que deseaban ser incorporados a Suecia. No obstante ello el sistema funcionó. En 1951 la ley de autonomía finlandesa fue modificada y se inició un proceso de incremento de facultades y competencias del gobierno isleño, que incluyó el uso de bandera, venta de sus propias estampillas postales, etc. En 1991 la autonomía fue ampliada, con acuerdos en materia de desarrollo económico y turismo.
El éxito del acuerdo, según el autor, residió en que la solución implementada salvaguardó la cultura y modo de vida de los isleños, garantizando el funcionamiento cotidiano de las instituciones políticas, económicas, y sociales en manos isleñas sin la menor interferencia de Finlandia. Es más, los habitantes de las islas ganaron una serie de beneficios educativos, sociales, y fiscales superiores al resto de los habitantes de Finlandia. Además el autor señala que la solución se concentraba menos en las grandes cuestiones de principio – autodeterminación, soberanía, derecho de las minorías – y más en las cuestiones respecto a lo necesario para mantener lo que los isleños querían en términos de conducir sus propias vidas – cultura, lenguaje, identidad – así como sentirse seguros respecto de que todo esto sería preservado en el futuro. (15).
Por último en relación al trabajo de Giavedoni Pita, este nos dice que dentro del pacto de provincialización propuesta por Vanossi podría ser factible incluir el ejemplo y experiencia de las islas Aland. Las dificultades que presenta su puesta en marcha son la imposibilidad que la ONU, como hizo con las Aland en 1920, adoptara una posición semejante y la intransigencia británica de abrir la posibilidad de discutir cualquier aspecto que incluya el término soberanía. En el plano interno, debería adoptarse una serie de reformas legales, que incluyen a la provincia de Tierra del Fuego (ya que las islas son parte del departamento de Islas del Atlántico Sur), además de un cambio de estrategia para forzar a los británicos sobre la cuestión de soberanía, que incluye el fortalecimiento nacional para incrementar el peso de la Argentina en el escenario internacional, y esto implica invertir en nuestro sistema de defensa, e implementar diversas políticas en los frentes interno y externo, que contribuyan al fortalecimiento de la capacidad negociadora la Nación.
Islas Aland
Existe otra propuesta, publicada por Conrado Etchebarne Bullrich (16) junto a Alistair Forsyth, que expusieron su contenido en Buenos Aires, Londres y las islas Malvinas (publicado parcialmente por el diario Penguin News) que consiste principalmente en: los Estados parte (Argentina y Reino Unido) acuerdan en garantizar en forma permanente la autonomía, el sistema democrático de gobierno, la integridad territorial y marítima de las islas Malvinas, y consultar y actuar en forma conjunta en todos los asuntos relacionados con las relaciones exteriores y la defensa de las islas Malvinas, con participación de los isleños. Un aspecto destacable de la propuesta incluye el costo compartido de la defensa por parte de Argentina y el Reino Unido. Por otro lado, en materia de explotación de recursos se fija una regalía para los Estados parte. Finalmente se considera el acuerdo propuesto como el final del conflicto entre los dos países.
Un trabajo interesante y de reciente publicación, es el artículo de Martín Krause (17). El autor cita el ejemplo del caso Hong Kong, territorio que fue arrendado a los británicos por 99 años. (18). Sin entrar en detalles sobre los plazos negociados por las partes, a fin de realizar la transferencia de soberanía, el autor señala que hay que generar intereses para que todas las partes estén dispuestas a llegar a un acuerdo, o por lo menos a no resistirse. Y es allí donde la idea de Hong Kong, o de la generación de una free city, puede resultar un aporte nuevo. El concepto de “free city” fue tomado por el profesor Paul Romer, economista, integrante de la Universidad de Stanford, que las denominó charter cities.
La propuesta de Romer – nos dice Krause – es crear una instancia que favorezcan el desarrollo, sobre acuerdos que podrían realizar los Estados para que una región o área pueda ofrecer reglas de calidad como Hong Kong o Singapur. En el primer caso, hubo un acuerdo específico entre China y Gran Bretaña, dejando en manos de este último el establecimiento de dichas normas en un enclave de su costa. En el caso de Hong Kong a partir de los años 60, se realizaron diversos cambios, que incluyó una sólida reserva monetaria, bajos impuestos, y una administración pública reducida y altamente eficiente. Dicho territorio se volvió atractivo para el sector empresario, transformándolo en un polo de atracción de inversiones, llegando hoy día a tener un PBI per cápita de US$ 47.130 frente a los US$ 7375 de China. Por otro lado, Paul Romer considera exportar este modelo a lugares como Guantánamo, proponiendo que sea controlado por Canadá, o de una serie de países “accionistas” incluyendo Cuba. La propuesta de Romer halló eco en la Universidad Francisco Marroquín en Guatemala (ver www.freecities.org), y particularmente en Honduras, donde existe una ley que prevé un espacio de 1.000 km2 de territorio nacional para un emprendimiento de características tipo Hong Kong.
Krause habla del ejemplo histórico de la ciudad alemana de Lübeck, que se transformó una free city, lo que permitió adquirir autonomía política en el marco de un régimen liberal dentro de los patrones de la Edad Media, que perduró hasta el siglo XIX. Otros ejemplos similares, no citados por el autor, pero que revisten características similares, son los casos de las ciudades de Bremen y Hamburgo, que en su momento fueron ejemplos exitosos de ciudades libres, siendo hoy importantes centros industriales y comerciales del norte de Europa.
En una apretada síntesis, la propuesta de Krause para el caso Malvinas, sobre el modelo Hong Kong consiste básicamente en: a) un acuerdo que fije un plazo largo de transferencia de la soberanía, mientras tanto se acordaría una suerte de Ley Básica, como el modelo adoptado en Hong Kong. Esta norma debe prever la administración de un país tutor (algún miembro de la Commonwealth). Una vez finalizado el plazo de administración extranjera, la Argentina deberá mantener los principios de la Ley Básica por 50 años; b) bajos impuestos y total libertad de inversión y comercio, sin importar la nacionalidad de los capitales o personas, así como libertad para utilizar cualquier moneda, incluyendo nuestro peso; c) eliminar barreras para que los argentinos adquieran propiedades en las islas, así como la posibilidad de su traslado a las islas.
El acuerdo – según Krause – interesaría a los isleños al serles garantizados sus libertades y por la confianza del país tutor, avalado por la comunidad internacional, además de crear un marco de seguridad para los inversores. La Argentina por otro lado se comprometería a no poner trabas a los productos provenientes de las islas, además de abrirse la posibilidad para los isleños para ingresar en un mercado como el MERCOSUR y países asociados. En el caso de Gran Bretaña, el acuerdo significaría poner fin a una situación litigiosa, que implica poner fin a los importantes gastos para financiar su presencia, unido a que el país tutor, sería un país amigo y aliado. ¿Y la Argentina? tendría sus beneficios, significa tener acceso a las islas, el fin de la tensión permanente en el Atlántico Sur. El impacto de un enclave tipo Hong Kong, en particular su modelo económico, al trasladarse a China, significó un cambio radical transformándose en la actual potencia económica que hoy conocemos. El autor considera que Malvinas – aplicando el modelo Hong Kong – abren una posibilidad similar para la Argentina.
Nuestra propuesta
En los medios de comunicación masiva, políticos y hasta diplomáticos se concentran en la disputa de soberanía sobre las islas Malvinas, pero poco o nada se dice de las islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur, que desde 1985 forman una dependencia de la Corona británica separadas de la autoridad del gobernador de las islas Malvinas (19). Por lo tanto, nuestra propuesta abarca los archipiélagos antedichos, aunque con ciertos matices, dado que las islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur no tienen población permanente, lo que plantea la necesidad de una política particular, dado que Londres en dichos territorios no puede oponer como excusa la voluntad de los isleños – como en Malvinas – para sentarse a la mesa de negociaciones. No obstante ello, son incluidas en esta propuesta de manera general.
La presente propuesta toma como referencia lo expuesto anteriormente sobre el Pacto de Provincialización, el régimen de las islas Aland, el modelo Hong Kong, y el concepto de free cities. Cabe destacar que desde el punto de vista jurídico, la propuesta bajo ningún aspecto está en colisión con lo señalado por la Constitución Nacional (20).
El acuerdo sobre transferencia de soberanía incluirá no solo a las islas Malvinas, sino a las islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur. Estos territorios, una vez reconocida la soberanía argentina por parte de Londres, serán arrendados por el Reino Unido por un plazo no menor a 50 años. Nuestra propuesta no abarca solo ello, sino en líneas generales los siguientes puntos:
régimen de arriendo señalado; creación de una comisión internacional de vigilancia del acuerdo; régimen de autonomía para las islas Malvinas; relaciones entre las islas y la Argentina; régimen charter city o free city; recursos naturales (particularmente petróleo y pesca); islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur; bases militares en la zona; doble ciudadanía y régimen de compensación en el momento de transferencia de soberanía.
En una apretada síntesis sobre los puntos propuestos, podemos decir que una primera etapa, el régimen de arriendo abarcará en primer lugar a las islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur, dado la realidad particular de estos territorios antes señalados, para posteriormente avanzar en un régimen similar sobre Malvinas y aguas circundantes. El régimen estará bajo la vigilancia de una Comisión Internacional formada por representantes de la ONU y estados “garantes” (que podrá incluir a los Estados Unidos).
En cuanto al régimen de autonomía, esta será plena en sus asuntos internos, incluyendo un régimen impositivo y financiero propio, y la potestad de celebrar acuerdos en materia económica, deportiva, cultural con el alcance que fijen los acuerdos. Mientras dure el régimen de arriendo, Londres será responsable de la defensa y relaciones exteriores en los términos que acuerden las partes. Finalizado este régimen, la Argentina mantendrá un régimen de autonomía especial por 50 años más, manteniendo en cierto punto un status similar a las islas Cook (21).
Otros puntos destacables serán la finalización de las restricciones para el movimiento de ciudadanos entre territorio continental y las islas, posibilidad de que ciudadanos argentinos puedan invertir y adquirir bienes en las islas (lo mismo los isleños en territorio continental), comunicaciones, etc. (22). En este marco de apertura, se promoverá la transformación de las islas de un espacio abierto a las inversiones, libre comercio en el marco de estándares de seguridad jurídica vigentes como en Hong Kong, Singapur o la ciudad china de Shenzhen (aplicación del concepto de charter city de Paul Romer); un régimen de regalías a pagar a la Argentina, en materia petrolera sin perjudicar el nivel de vida local; mecanismos de conservación y explotación sustentable de recursos vivos, desmilitarización de las islas; doble ciudadanía y compensación económica al firmarse el acuerdo de arriendo y reconocimiento de la soberanía argentina sobre las islas. El objetivo es dar por terminado el conflicto (23).
La propuesta sin ninguna duda abre las puertas para promover un intenso debate – objetivo principal de este artículo – sobre lo que hipotéticamente podría ser las bases para la negociación de la transferencia de soberanía de la islas, para ser presentado ante la comunidad internacional. Hasta ahora solo se ha limitado a realizar reclamos sobre la presencia ilegal de Gran Bretaña, y el garantizar los derechos de los isleños. Es necesario, a fin de conseguir apoyos internacionales y demostrar al menos desde un punto de vista formal la firmeza y seriedad del reclamo argentino.
La necesidad de una nueva política para el Atlántico Sur
Las acciones tomadas por la Argentina desde 1983, y especialmente en los 90, tuvieron escaso efecto para Gran Bretaña. La postura de Londres se ha endurecido y se escuda en la voluntad de los isleños, que no son más que una población trasplantada desde la metrópoli, ciudadanos británicos de pleno derecho desde 1985. Esta situación se ve reforzada por una importante presencia militar – que obedece a una estrategia tanto británica como la OTAN – y la realización de múltiples actos unilaterales. Todo ello conlleva replantear lo actuado por la Argentina hasta ahora. Quiénes hablan del modelo Hong Kong como solución al problema de Malvinas, omiten señalar que China luego de años logró transformarse en una potencia de tal magnitud, que no quedó otra a los británicos que sentarse a negociar. Allí vemos como los británicos, ante el poder chino, no tuvieron en cuenta la voluntad de más de 2 millones de habitantes de Hong Kong, sobre las negociaciones de cara al traspaso de soberanía (24).
La posibilidad que tiene la Argentina para obligar a Londres a negociar, es a nuestro modesto juicio es transformarse en un poder relativo en el área, que genere el “clima” para tener en cuenta a nuestro país. Ello demanda el diseño y puesta en marcha de múltiples acciones, en el plano económico, diplomático, y de defensa.
En materia de defensa la política al sector deberá estar orientada a fortalecer determinadas capacidades de nuestras FFAA: particularmente las de controlar el mar y defender el territorio y espacio aéreo nacional, realizar operaciones anfibias y aerotransportadas y operaciones aéreas tácticas y estratégicas, así como fortalecer la infraestructura logística propia en la Patagonia. Esto no implica una carrera armamentista, sino más bien una modernización de capacidades existentes que demanda una inversión moderada. Esta modernización hace factible la construcción de un sistema de defensa regional, que coadyuva a incrementar el poder relativo de la Nación en el Atlántico Sur.
En el terreno económico, las políticas hacia el Atlántico Sur deberían incluir el fortalecer la presencia nacional en espacios circundantes a las islas a través de actividades estatales y privadas; explotar la cercanía geográfica del territorio continental respecto a las islas, ofreciendo apoyos a la explotación petrolera a cambio de iniciar algún tipo de diálogo sobre el conflicto de soberanía; promover el desarrollo económico de la región austral y diversificar su economía; formación de una organización regional de pesca en el marco de la CONVEMAR, a fin de contrarrestar la política británica en la materia y proteger los recursos vivos del Mar Argentino; y ejercer algún tipo de presión a fin de que mantener una ruta aérea que una el continente con las islas desde Argentina.
En el terreno diplomático la “ofensiva” deberá buscar robustecer el apoyo de los países de la región en materia del reclamo soberano sobre las islas y “sudamericanizar” el Atlántico Sur y la Antártida; generar mecanismos de compensación a países de la región que retiren el apoyo/facilidades a las flotas pesqueras que operen en las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur; buscar una declaración de foros regionales contrarias a la presencia militar británica en las islas; analizar la posibilidad de apoyar el ingreso de Brasil como miembro permanente al Consejo de Seguridad, con el objetivo de obtener su apoyo al reclamo argentino sobre las islas; impulso a dialogar sobre la soberanía de las islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur, donde Londres no puede esgrimir los argumentos aplicables a Malvinas; buscar alianzas extrarregionales a fin de contrarrestar el poder británico; y contrarrestar el lobby Falkland en la propia Gran Bretaña, por empezar la propia embajada argentina debería contener en su sitio web en Londres una explicación en inglés sobre los derechos argentinos. Asimismo debería existir algún tipo de acercamiento con sectores políticos y académicos para hacer llegar la postura argentina.
Finalmente debemos tener en cuenta que la Argentina no tiene que negociar con los isleños. El conflicto es entre Gran Bretaña y Argentina, como lo señaló la ONU en su oportunidad. La población británica nacidas en las islas está disminuyendo, tal como dice Virginia Gamba: solamente una de cada cuatro personas que están en las islas hoy es nativa de las islas. Los nuevos habitantes de éstas han venido atraídos por la base militar en sí misma. (25). Además dicha especialista en defensa, nos dice que: al año 2010, la población original se convirtió en minoría, por lo que los isleños nativos, si quisieran o desearan negociar con la Argentina, no constituirían la mayoría necesaria para poder hacerlo. El Falkland Islands Government como consejo está constituido hoy por tres isleños nacidos en Malvinas y cinco ingleses venidos de afuera. Y es más, agrega a todo ello la siguiente reflexión que debemos tener en cuenta: Las islas no están más pobladas por isleños, sino por europeos que, además, rotan. (26). Por lo tanto la “táctica” de “seducir” a los pobladores y el “paraguas de soberanía” tal como quería hacer el ministro Guido di Tella en su momento estuvo condenada al fracaso desde el principio. Asimismo debe revisarse el contenido de los acuerdos de Madrid, hoy letra muerta, pero para ello el país deberá construir sólidas alianzas regionales y extrarregionales.
Reflexión final
En este nuevo aniversario de la recuperación, la Argentina se encuentra en un estado de impotencia relativa, como señaló alguna vez Jorge Castro, frente una Gran Bretaña que tras la victoria militar de 1982 no solo controla las islas en disputa, sino sus aguas adyacentes, acompañado por un precio internacional del barril del petróleo que hace rentable la explotación de la cuencas ubicadas en la zona de Malvinas. La magnitud de la inversión a realizar, que incluye el desarrollo de una infraestructura asociada, impide que esta inversión quede limitada a las islas, precisándose la cooperación internacional, en otras palabras del apoyo desde el continente americano. Esto es un punto a favor de la Argentina, que debería explotar, pero para ello es necesario que se transforme en un actor a ser considerado en el área, siendo indispensable para ello una serie de acciones concretas.
Es indudable que la política argentina en el área posterior en los últimos veinte años no tuvo éxitos importantes, no ha logrado forzar a Londres a sentarse en la mesa de negociaciones. Incluso se observa un endurecimiento de la posición británica, sin ninguna duda influido por la realidad doméstica que tiene que enfrentar el gobierno británico, que salvando las distancias guarda similitudes con lo conveniente que fue para Mrs. Thatcher cuando estalló la crisis de 1982. En el marco de esta política de endurecimiento de la posición británica, se observa una fuerte inversión en materia militar en el área. Recordemos que ya en 1916, el almirante Storni advirtió sobre el desafío que significaría para los intereses nacionales la existencia de una base extranjera en las islas Malvinas.
El ejemplo de Hong Kong, es aleccionador en muchos aspectos, no solo por el concepto de arriendo y el sostenimiento de un régimen especial una vez terminado el arriendo, que le permite ser un polo de atracción de inversiones, sino como China utilizó hábilmente su poder para generar una instancia de negociación. Y esto es lo que proponemos, que la Argentina adopte una nueva estrategia para ser considerada un actor importante en el Atlántico Sur. Esto va más allá de alianzas formales, sino de desarrollar capacidades nacionales que genere señales claras a los británicos, que es necesario tomar en cuenta el reclamo argentino. Entre esas señales claras en materia política, militar y económica, debe encontrarse una propuesta seria de negociaciones, que sea una verdadera agenda con plazos definidos, y una serie de garantías que le permitan saber al oponente, que el cambio de status quo, no significa un perjuicio a sus intereses. Por lo tanto debemos hablar de plazos largos. La propuesta que realice la Argentina debe tener máxima difusión en la opinión pública internacional, a fin de generar un debate y mostrar el claro interés argentino de terminar con el conflicto.
Por otro lado debe explorarse la posibilidad, de incluir nuevos actores con intereses en el área, que sean de utilidad para la estrategia que utilice la Argentina para abrir la mesa de negociaciones. Estos actores pueden ser China, Rusia y Brasil, unido a la necesidad de concertar con los países que operan en nuestra ZEE y en la llamada “milla 201” la formación de una organización regional de pesca, con la finalidad de contrarrestar el “unilateralismo” de Londres en la materia.
La presente propuesta fue elaborada en base a una serie de experiencias internacionales, particularmente el modelo de arriendo o leaseback, que fue en alguna oportunidad propuesta informalmente por Londres. En una primera instancia, se propone la implementación de dicho mecanismo a las islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur, para posteriormente avanzar en la puesta en marcha de este régimen de arriendo o leaseback a las islas Malvinas. El régimen de arriendo incorpora una serie de novedades, entre ellas la aplicación del concepto de las “free cities” desarrollados por el economista Paul Romer, exitosamente aplicado al caso de Hong Kong, y ahora en la región vigente en Honduras. Este marco permitirá diversificar la economía de las islas, garantizando el nivel de vida de los isleños y los intereses comerciales de las empresas que operan en la zona, comenzando por FIC y las empresas petroleras. Por otro lado este régimen, transforma a las islas en puerta de entrada al MERCOSUR al comercio británico y también a la UE, particularmente a una de la economía de una potencia emergente, Brasil. Este régimen estaría garantizado una vez finalizado el régimen de arriendo por un plazo de 50 años.
La propuesta abarca la formación de una comisión internacional para vigilar el cumplimiento de los acuerdos, con el objeto de contrarrestar la imagen que tiene la Argentina de no cumplir sus compromisos internacionales. Asimismo se establecen garantías en materia de autonomía política y el impulso a crear un ambiente de cooperación y diálogo. Por otro lado se trata la necesidad de debatir la cuestión de la desmilitarización, en el marco del compromiso de la Argentina ante la comunidad internacional que no tiene intensiones “agresivas” tal como sostiene el denominado lobby Falkland.
El mantenimiento del actual statu quo en el largo plazo significará para la Argentina serios perjuicios. Las islas Malvinas, no son más que una plataforma de proyección a la Antártida. A todo ello se une la campaña de exploración petrolera, situación donde la Argentina tiene cierta ventaja de tipo geográfico, si logra el apoyo de los países del área a fin de hacer efectiva las restricciones a las empresas que operen en las aguas disputadas con Gran Bretaña.
El país precisa un debate sobre la cuestión del Atlántico Sur, generar consensos entre sus fuerzas vivas, y acordar una estrategia de cara a la recuperación de las islas hoy detentadas ilegalmente por Gran Bretaña.
